היעלמות מדינת הרווחה
  מאמר זה פורסם באפריל 2007 ב"קפיטליסט היומי." רובו עדיין אקטואלי מאוד

מדינת הרווחה הישראלית הולכת ונעלמת, אבל אף אחד לא מספר לנו על זה.

מדינת הרווחה הישראלית הולכת ונעלמת, אבל אף אחד לא מספר לנו על זה. התהליך החל כבר בשנות השבעים של המאה העשרים, כאשר התמוטטה התאוריה הכלכלית עליה התבססה מדינת הרווחה. הוא המשיך בשנות השמונים, עם רפורמות מבניות ראשוניות, שיישומן הואץ בשנות התשעים. היום, בשלהי העשור הראשון לאלף השלישי, נותרו ממדינת הרווחה הישראלית רק כמה שרידים מדולדלים, צללית כחושה של מבנה הרוס. הדבר היחיד שנותר הוא ההרגל המותנה לחשוב שהמת עדיין חי.

ראשיתה של מדינת הרווחה המודרנית בשנות השלושים של המאה העשרים. השפל הכלכלי העולמי שבא בעקבות משבר הבורסה בשנת 1929 תואר ככישלון של הקפיטליזם 'הישן', וברחבי המערב אומצו דגמי פעולה כלכליים וחברתיים חדשים, שהבטיחו לשפר את מצבם של אזרחי המדינה, להבטיח את רווחתם ולמנוע משברים כלכליים חריפים.

הדגם הראשון מבוסס על מקבץ רעיונות שרווחו בשנות העשרים של המאה הקודמת, ושגובשו לתאוריה כלכלית בשנות השלושים על־ידי הכלכלן ג'ון מיינרד קיינס. בלב התאוריה של קיינס עמדה ההנחה כי מנוע הצמיחה והשגשוג הכלכלי מבוסס על צריכה, ולכן שומה על הממשלה לדאוג בימים של שגרה לצמצום החיסכון והגברת הצריכה של אזרחי המדינה. בעת משבר, הוטל על הממשלה לשמש 'שוטר תנועה' כלכלי: עם הופעת סימנים לשפל כלכלי, היה על הממשלה להמריץ את הכלכלה מחדש באמצעות באמצעות הזרמה גדולה של כסף. את הזרמת הכספים המליצו הקיינסיאנים לבצע בשתי דרכים: באמצעות רכישת מוצרים ועבודה בשוק — לדוגמה, באמצעות פרויקטים של עבודה יזומה — ובאמצעות הפחתת הריבית, כך שיהיה קל ובטוח יותר ליטול הלוואות.

הדגם החשוב השני שהתגבש בעקבות השפל הכלכלי הגדול היה של המדינה כ"מתווך הוגן." מדינה גדולה וריכוזית, סברו הוגי הדגם, יכולה לספק מגוון רחב של שירותים באיכות וביעילות רבה יותר מאשר גורמים פרטיים. על המדינה הוטלה המשימה החשובה ללקט את כספי המסים מאנשים ולהשתמש בהם בתבונה כדי לתמוך בהם בנקודות החשובות ביותר בחיים, מהעריסה עד למצבה. במיוחד נתפשה המדינה כספק הטוב ביותר של שירותי חינוך ובריאות, וכמי שתדאג לעובדים, למובטלים, ולגמלאים.

הצעדים הראשונים של מדינת הרווחה, לפני מלחמת־העולם השנייה, היו מהוססים למדי. צעדי הרווחה נתפשו כתמיכה מינימלית נדרשת במקרים קיצוניים. אחרי מלחמת־העולם, עם הצמיחה המהירה שהולידה הבנייה מחדש של אירופה, החלו רוב מדינות אירופה, ובראשן שוודיה, להרחיב את רשת התמיכה והרווחה שהציעו לאזרחיהן.

בתחילה, הייתה התמיכה מוגבלת. בשוודיה, לדוגמה, יכלו המעסיקים לשכור ולפטר עובדים כמעט בלי הגבלה, כשמערכת הבטחת ההכנסה והאבטלה נותרת בשוליים. הסכמי השכר בשוודיה גובשו בהסכמה בין איגודי העובדים למעסיקים, ללא מעורבות של הממשלה. הממשלה גם נמנעה מהלאמה של חברות ומכינון מנגנונים של מכסי מגן (לבד מבתחום החקלאות) כדי שלא לפגוע בייצוא השוודי. מאוחר יותר, הורחבה מדינת הרווחה גם לתחום העבודה, כאשר במדינות רבות נחקקו חוקים המקשים מאוד על פיטורי עובדים והורחבה במידה ניכרת רשת התמיכה במובטלים.

מדינת הרווחה בישראל הענייה פיגרה אחרי מדינות אירופה מבחינת היקף התמיכה שיכלה להעניק לאזרחיה וקברניטיה היו מודעים מאוד למגבלות היכולת שלה. התרוממות הרוח אחרי מלחמת ששת־הימים שינתה את התפישה הזאת. למרות הוצאות הבטחון התופחות, השתררה בה התפישה כי ניתן, כלשונו של משה דיין, "לנופף בכל הדגלים" בעת ובעונה אחת: לשלם על השליטה בשטחים שנכבשו במלחמה, ובמקביל להקים מדינת רווחה לתפארת.

ההתפכחות לא אחרה לבוא. מנגנוני הרווחה הממשלתיים שהוקמו היו, בהכללה, סוג של פוליסת ביטוח מקיפה לכל אזרחי המדינה. כמו כל פוליסה, הם התבססו על ההנחה שלקופה יכנס סכום שאינו קטן מזה היוצא ממנו. כלומר, שסך כל התשלומים המתקבלים מאזרחי המדינה באמצעות מסים לא יהיה קטן מסך כל התשלומים המוצאים לרווחה.

בתחילת שנות השבעים התברר שזה בדיוק מה שקורה: סך כל התקבולים נפל במידה ניכרת מסך כל התשלומים. ישראל, כמוה כשוודיה ומדינות אחרות, נדרשה למצוא מקורות הכנסה נוספים. בניגוד למדינות כמו שוודיה, לא סבלה ישראל מאוכלוסיה מזדקנת. בשוודיה היו בשנת 1970 יותר בני 65 מבני 35. בישראל היה המצב הרבה יותר טוב. מצד שני, לישראל גם לא היה כסף, ובעיות המימון החלו נותנות אותותיהן כמעט באופן מיידי.

על־פי התפישה הקיינסיאנית, בעיית מימון כזו לא הייתה צריכה להוות מכשול משמעותי. הזרמה ממשלתית קצרת־טווח הייתה אמורה לתמרץ את המשק. ברגע שלאזרחים יהיה קצת יותר כסף, גרסו הקיינסיאנים, הם יוכלו לקנות יותר מוצרים, העסקים ייהנו מיותר הכנסות וכולם, עסקים כעובדים, ישלמו יותר מסים, הממשלה תכסה את הגרעון הזמני, והמשק ישוב לצמיחה.

השוואה בין מה שהתרחש במחצית הראשונה של שנות השבעים בישראל ובשוודיה מעלה תוצאות מעניינות. למרות השוני העצום בין המדינות — ישראל צעירה, קטנה, ענייה ומטופלת בתקציב בטחון ענק; שוודיה מזדקנת, עשירה, ובלי מלחמה לרפואה מזה 200 שנה — האופן בו התנהגו הממשלות בשתי המדינות כאשר הבחינו במשבר היה דומה, וגם התוצאות היו זהות. בשתי המדינות דבקו הממשלות במתכון הקיינסיאני: הן התחילו להדפיס כספים (כלומר, ליצור אינפלציה), הרחיבו את ההוצאות הממשלתיות, לוו סכומי עתק בארץ ובחו"ל — ובתמורה למאמציהם קיבלו קדחת: במקום שגשוג נוצר שפל. מבחינה כלכלית, שתי המדינות התחילו ללכת אחורה.

באותה תקופה נטו רבים להאשים בבעיות את השפל הכלכלי של 1974-5, אך קברניטיהן הכלכליים של ישראל, שוודיה, כמוהם כמנהיגי בריטניה, הבינו היטב כי זו לא האמת ובוודאי לא כל האמת. התובנה שהחלה לחלחל בהדרגה הייתה שמשהו בשיטה הקיינסיאנית לא עובד. "סטגפלציה" — שילוב של אינפלציה וקיפאון או שפל כלכלי — נחשבה מצב בלתי אפשרי על פי השיטה הקיינסיאנית. ובכל זאת, זה בדיוק מה שקרה.

בישראל כמו בשוודיה — אם כי לא מאותן סיבות — עלתה בשנת 1976 (בשוודיה) ובשנת 1977 (בישראל) ממשלה חדשה. בשתיהן, הייתה זו הממשלה הראשונה מזה עשרות שנים שלא הונהגה על־ידי המפלגה השלטת המסורתית (הסוציאל־דמוקרטים; העבודה). חילופי שלטון דומים התרחשו גם במקומות אחרים בעולם. המפלגות שעלו לשלטון הבינו כי המודל הקיינסיאני נכשל, ושמדינת הרווחה היא מפלצת שלא ניתן לכלכל לאורך זמן ושכל נסיון לשמר אותה יביא להתמוטטות מוחלטת של המדינה בתוך שנים ספורות. בכל זאת, כולם היו אחוזים פחד משתק מפני שינוי רדיקלי במנגנוני הרווחה.

אופן ההתמודדות עם המצב היה שונה ממדינה למדינה. בכמה מדינות במערב אומצה מדיניות ברוח ראש ממשלת בריטניה מרגרט ת'אצ'ר: המדינה לא נטשה את עקרונות מדינת הרווחה, אך האטה את צמיחת המגזר הציבורי וחסמה ניסיונות נוספים להרחיבו. בגלל יעילותם הפחותה של שירותי הרווחה המדינתיים, כדי להישאר 'תחרותיים' מול שירותים חלופיים פרטיים, הם נזקקו לתמיכה ולהמשך גידולה בקצב מהיר מאוד. האטת קצב הגידול הפכה אותם בהדרגה לפחות ופחות מספקים, והגבירה את הצורך בשירותים חלופיים. במלים פשוטות, המדיניות החדשה הייתה סוג של גזר דין מוות לא מוצהר — מוות באלף תקציבים מוגבלים — למנגנוני מדינת הרווחה.

בחלק מהמדינות, כמו ישראל ושוודיה, בחרו להדחיק את הבעיה. בשוודיה הזרימה ממשלת המרכז (1976-82) סכומי כסף עצומים לסיבסוד התעסוקה, עבודות ציבוריות והרחבת התעסוקה במגזר הציבורי, הלאימו את תעשיות הפלדה, המספנות והטקסטיל של שוודיה וסבסדו את תעשיית המכרות. האלמנט המאזן היחידי היה שרשרת של הורדות בשכר והכפלה במספר המובטלים. בישראל, כונן הליכוד מדיניות ליברלית בתחומים פיננסיים שונים, אך הניח למנגנון הציבורי ולחוב להמשיך לתפוח. בשני המקרים, הייתה זו מדיניות המשך פחדנית ואכזרית במיוחד.

אינפלציה היא סוג של מיסוי שקט וקטלני: הממשלה מועלת באמונם של תושביה ושוחקת את ערך כספם, כשהשחיקה חמורה במיוחד אצל האזרחים שאינם מאוגדים ומוגנים. צבירת חובות באמצעות הלוואת כספים בארץ ובחו"ל היא פשוט מיסוי של דור העתיד — זה שיצטרך לשלם את החשבון — כדי לממן את רווחתו של דור ההווה. החשבון המשיך להצטבר, והנזק המשיך להגרם — הממשלות פשוט לא רצו להתמודד עם המציאות.

ממשלת ישראל נאלצה להתמודד עם המציאות באמצע שנות השמונים, כאשר האינפלציה הגיעה לרמות סטרטוספריות ותשלומי החובות על ההלוואות שנלקחו החלו להעיק בצורה משמעותית. הממשלה נחשפה לא כ"מתווך הוגן" כי אם כזייפן כספים פרוע. היא 'הודתה' באשמה וביקשה לעבור תוכנית גמילה שתרחיק אותה מהכסף הזול אליו התמכרה. בהתאם לזאת, הצעד העיקרי שננקט נגדה במסגרת התוכנית הכלכלית של 1985 היה החרמה מרצון של מכונת הדפסת הכספים והפקדתה במרתפי בנק ישראל. מעתה, הייתה הזרמת הכספים האינפלציונית, כמו גם היכולת ללוות כספים, מוגבלת מאוד, ובהשגחת גננת כסופת שיער, שלמדה אצל מילטון פרידמן, ושלא הייתה מוכנה אפילו לשמוע על החוכמות האלה.

מבחינת מדינת הרווחה הישראלית הייתה לשינויים האלו השפעה דרמטית. הצמצום בקצב הגידול התקציבי הביא להידלדלות הדרגתית של המנגנונים הפנסיוניים והביטוחיים, דעיכה של שירותי הבריאות במימון המדינה, התפוררות מנגנוני החינוך וההשכלה המדינתיים, ושקיעה של המוסדות הממשלתיים לטיפול במוגבלים ובנכים. המקום היחיד בו ניכר גידול היה בתחום התמיכה במובטלים ובמשפחות מרובות ילדים — שני תחומים שהיו קרובים ללבם של השותפים הקואליציוניים החרדים.

שינוי מדיניות זה הוביל לשינוי הדרגתי אך משמעותי מאוד בשירותי הרווחה. בתחום הבריאות והביטוח הפנסיוני שבו מנגנוני הרווחה למה שהיו בשנות השלושים: תמיכה בסיסית ומינימלית. ביטוח הבריאות הקיים היום הוא מעין דרישת סף מינימלית, כאשר הביטוח הבריאותי הממשי מסופק על־ידי קופות החולים. גמלאות הביטוח הלאומי אינן נחשבות לחלק משמעותי בגמלה, ורוב האזרחים דואגים לכונן לעצמם מנגנוני ביטוח חלופיים. ההכרזה על הכוונה ליצור מנגנון פנסיוני כולל תביא מן הסתם לכינון מנגנון דומה לזה הקיים בתחום הבריאות, שעיקרו הטלת חובת הביטוח על אזרחי המדינה, כאשר תפקידה של הממשלה מתמצה בכפיית ביטוח זה על כל האזרחים.

שינויים דומים ניתן לראות בתחום הטיפול בזקנים, מוגבלים, ונכים. מוסדות המדינה הולכים ומפגרים אחר מה שנתפש בעיני אזרחי ישראל כטיפול הולם. הם עולים יותר, ומעניקים פחות. בהדרגה, הופכים המוסדות האלו לאבר מדלדל, רלוונטי פחות ופחות, שרוב האזרחים אינם מוכנים לעשות בו שימוש.

הקרב בתחום החינוך ניטש בימים אלו ממש. גם הוא יוכרע, ממש כמו הקרבות האחרים ומאותן סיבות. תהליך 'ההפרטה הזוחלת', הבלתי מוצהרת, ימשיך להתרחש. מספר הלומדים במכללות השונות היה בשנת 1995 רק 18 אחוז מכלל הלומדים בלימודים גבוהים. בשנת 2000 הוא הגיע ל-32 אחוז ובשנת הלימודים הנוכחית הוא האמיר ל-40 אחוז. מספר הלומדים לשנה ראשונה במכללות גדול ממספר הלומדים בשנה ראשונה בכל האוניברסיטאות.

בתחום החינוך היסודי והתיכוני, אפשר להבחין במגמות דומות. יוזמות כמו בתי־ספר פתוחים ודמוקרטיים ובתי ספר של תל"י מרכזות רק כ-5 אחוז מכלל התלמידים, אך הן מצביעות על מגמה, ממש כמו בתי הספר של ש"ס, מוסדות הלימודיים החרדיים, ושינויים פנימיים בבתי־הספר. במובנים מסוימים, זו החזית המשמעותית האחרונה, ומנהלי מערכת החינוך נמצאים עדיין בשלב ההכחשה, אבל מתווה המערכה ברור וגם תוצאותיה.

קל להבין מדוע מעדיפים הפוליטיקאים להכחיש את מה שהם מבצעים בפועל. רובם לא מודעים לכך שזה מה שהם עושים, ממשיכים לקונן על היעלמותה המסתורית או מאשימים את "נערי האוצר" ושעירים לעזאזל אחרים. אלו שיודעים מה קורה, מעדיפים לשתוק, אם מהבנה שאין מה לעשות ואם מהבנה שעדיף שלא לומר את האמת שרוב הציבור אינו רוצה לשמוע.

קבוצה נרחבת אחרת דבקה עדיין ברעיון שאפשר לקיים את מדינת הרווחה ואולי אף להשיב עטרה ליושנה. כנגד כל העובדות, היא דבקה עדיין בתפישה שאפשר לנהל מערכת כלכלית בהתאם לרצון ולא ליכולת. כישלונה המתמשך של קבוצה זו, והנסיגה המתמשכת בשירותי הרווחה נראים לכאורה תמוהים, משום שהם מתרחשים על רקע דומיננטיות בולטת של הקול הרווחתני בתחומי מחקר מסוימים ובזירה הציבורית.

ההסברים של הקבוצה לכישלון זה הם השתלטותם של כלכלנים ובעלי הון רשעים על הקופה הציבורית, כך שלתומכי מדינת הרווחה אין אפשרות לגשת אליה. להסבר זה אין ידיים ורגליים ואין בו גם הגיון. לממשלה, הנתפשת בעיני תומכי הרווחתנות כמבצעת האפשרית היחידה של צעדי הרווחה, אין שום אינטרס למנוע מעצמה גישה לכוח ולכסף. בית הדפוס לשטרות נמצא אמנם בבנק ישראל, אך זו בעיה טכנית קלה לפתרון. הבעיה האמיתית היא המציאות: מדינת הרווחה נכשלה וממהלומות המוות שהנחיתה עליה המציאות אין לה שום סיכוי להתאושש. מנגנוני הרווחה הם שכיב מרע, מת־חי. כל מה שמפריד בינם לבין המוות הוא ההכרה בכך שמהמחלה הזאת הם כבר לא יקומו.

נכתב: אפריל 2007.